L’initiative populaire: on en est où?

La France: mauvaise élève de la démocratie

L’initiative populaire est une procédure par laquelle un groupe de citoyens peut obtenir par pétition l’organisation d’un vote au parlement ou un référendum sur un projet de loi, une révision constitutionnelle, une demande d’abrogation ou de création d’une loi. C’est une forme de démocratie directe, pouvant toutefois exister au sein d’une démocratie représentative.

L’initiative populaire sera instaurée en France quand la révision de la Constitution de juillet 2008 entrera en vigueur. Les modalités de ce référendum sont controversées. Son fonctionnement est décrit dans l’article 11 de la Constitution. La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 viendra donc renouveler la définition d’une loi référendaire : il fut un temps où l’initiative d’un référendum n’appartenait quasiment qu’aux gouvernants. Notons, comme cela est brièvement mentionné dans cette page, que, sur ce sujet, la France est en retard par rapport à d’autres pays européens qui permettent à des partis politiques (Allemagne) ou à une certaine portion du Peuple (Suisse) d’être à l’initiative d’un référendum. Olivier Duhamel parle spécifiquement de « référendum d’initiative minoritaire » pour cette procédure, car à l’inverse de l’Italie par exemple, il y a possibilité de référendum si l’on a une demande d’un dixième des citoyens français et d’un cinquième des parlementaires. Il ne s’agit donc pas d’une initiative purement et uniquement populaire. Cette réforme a été jugée par de nombreux constitutionnalistes comme inutile et insuffisante, car elle n’introduit pas une initiative populaire mais bien législative (à savoir, 1/5 du Parlement). Seul l’aval du peuple est requis (1/10) pour la procédure, celui-ci n’a pas la possibilité de mener l’initiative seul, il doit la quémander. Le peuple n’a donc toujours pas explicitement le pouvoir de déposer une proposition de loi à l’Assemblée en recueillant un certain seuil de signatures, le référendum est d’initiative législative et non populaire.

l’absence d’initiative populaire

• L’initiative est marquée par l’Exécutif – Selon le texte, même lorsque la proposition peut provenir du Parlement (articles 11 et 89), le dernier mot de l’initiative revient au président de la République qui seul peut déclencher le référendum, soit parce qu’il s’agit d’un pouvoir dispensé du contreseing (article 11), soit qu’il l’obtient d’autorité lorsqu’il est nécessaire (article 89) sauf hypothèse de cohabitation. En pratique, l’initiative parlementaire est d’ailleurs généralement étouffée dans l’œuf ou, exceptionnellement absorbée par l’exécutif comme dans le cas de la réforme du quinquennat. On rappellera également la pratique post-gaullienne consistant à éviter soigneusement d’interroger le peuple en matière constituante (sauf justement en 2000). L’initiative populaire en matière législative, régulièrement envisagée sous forme pétitionnaire, soit avec l’effet direct de déclencher le référendum, soit pour saisir le Parlement afin qu’il en décide, est restée lettre morte à ce jour. La réforme de 2008 n’introduit qu’un « référendum d’initiative minoritaire » comme le préconisait déjà le Commission Vedel, puis le Comité Balladur (proposition n^o 67). Il s’agit en effet d’une initiative parlementaire minoritaire (un cinquième des membres du parlement) devant être soutenue par une pétition populaire importante (un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, soit environ 4 millions et demi d’électeurs). Ainsi le peuple n’a de chance d’être réellement interrogé que si le parlement n’examine pas le texte dans les délais prescrits par la loi organique. Si toutefois le Parlement ne le fait pas, le Président de la République doit soumettre la proposition de loi à référendum, dans le délai prévu par la loi organique. À souligner que le droit de pétition était déjà apparu au niveau local à l’article 72-1, mais seulement pour solliciter l’examen d’une question par l’assemblée délibérante locale. Cependant, rien n’empêche celle-ci de décider consécutivement d’un référendum local .

• Le choix du moment – C’est une question étroitement dépendante de l’initiative dominée par l’exécutif mais élargie à la possibilité offerte par la réforme de 2008. En outre, la constitution énumère les circonstance au cours desquelles il n’est pas possible d’engager la procédure de référendum prévues aux articles 11 et 89 . Ces empêchements sont néanmoins compréhensibles, en soi, et dès lors que le référendum est la seule affaire de l’Exécutif en pratique.

• Le choix de la question – C’est aussi une question étroitement dépendante de l’initiative dominée par l’exécutif mais précisément étendue sur ce point à la possibilité pétitionnaire offerte par la réforme de 2008. De plus, il faut préciser que la question doit recouvrir uniquement la possibilité d’adopter un texte en forme législative et il ne peut être proposé qu’un seul texte au choix des électeurs (et non deux, par exemple). En outre, il a souvent été constaté, en pratique, que la question pouvait être ambiguë (référendums plébiscitaires gaulliens) ou complexe (ratification d’un traité), ce qui mériterait un contrôle juridictionnel, d’autant que la question peut être inconstitutionnelle. Toutefois, depuis 1987, la jurisprudence va dans le sens d’un contrôle de l’exigence de clarté. En outre, depuis la révision de 1995 concernant l’article 11, lorsque l’initiative du référendum est gouvernementale (toujours le cas en pratique), il doit désormais y avoir un débat devant chaque assemblée (art. 11 al. 2), ce qui est censé éclairer le peuple, à la fois sur la question posée et ses enjeux. Cela était déjà le cas en matière constituante puisque le référendum n’intervient théoriquement qu’en second lieu après son adoption parlementaire (sauf dans la pratique gaullienne).

• La contestation du résultat – Si tout citoyen peut être scrutateur et participer au dépouillement, la contestation du résultat incombe uniquement au représentant de l’État dans le département ou la collectivité équivalente. Mais ce dernier à la faculté de prendre en compte la réclamation d’un électeur dès lors qu’elle est régulièrement inscrite au procès verbal du bureau de vote.

L’exemple des Etats-unis

Durant l’ère progressiste, plusieurs États des États-Unis se sont dotés de procédures de législation directe telles que le référendum, l’initiative populaire et la procédure référendaire de destitution. Au total, il existe 6 procédures répandues de démocratie directe aux États-Unis :

Initiatives parlementaires

• 1 – L’amendement constitutionnel d’initiative parlementaire : Même si elle n’est pas l’initiative du pouvoir exécutif, cette procédure n’est pas non plus une initiative proprement « populaire » puisque votée par les parlementaires. Elle en vigueur dans 49 états, c’est à dire tous sauf le Delaware ; dans 15 états, il s’agit de la seule forme de démocratie directe existante. Il s’agit de modifications à la Constitution de l’État que la législature soumet à la décision du peuple. Même si elle peut paraitre très limitée, cette procédure permet au peuple de s’exprimer souvent et sur des sujets variés, les propositions allant souvent bien au-delà de l’organisation des pouvoirs publics et des droits fondamentaux, comme le vote de crédits pour la rénovation des transports ou le mariage homosexuel.
• 2 – La loi d’initiative parlementaire : Le pouvoir de proposer est le même que l’amendement d’initiative parlementaire, mais l’objet est différent. En l’occurrence, l’on demande au peuple de se prononcer sur une simple loi. Cela signifie que même si le peuple approuve la loi, celle-ci ne sera pas appliquée si elle déclarée anticonstitutionnelle. Cela signifie également que la législature pourra amender ou abroger cette loi sans de nouveau passer par le référendum (ce n’est généralement pas le cas pour un amendement constitutionnel). 24 états allouent cette procédure.

Initiatives populaires

• 3 – L’amendement constitutionnel d’initiative populaire : Son objet est le même que celui d’initiative parlementaire, mais c’est le pouvoir de proposer qui est différent. Au lieu d’appartenir à législature, il appartient au peuple par le biais d’une pétition ayant été signée par un nombre de personnes fixée par la Constitution. Il est permis dans 18 états.
• 4 – La loi d’initiative populaire : L’objet est le même que pour la procédure 2 et le pouvoir de proposer le même que pour la procédure 3. Elle est permise dans 22 états.
• 5 – Le référendum abrogatif (veto referendum) est une forme restreinte de loi d’initiative populaire. Son objet ne peut être que l’abrogation d’une loi existante, et non l’adoption d’une loi nouvelle. Cette procédure est permise dans 25 états dont les 22 qui admettent l’initiative populaire mentionnée en 4.
• 6 – Le recall est une procédure de démission forcée d’une personne soumise à un poste éligible avant l’expiration de son mandat. Il est en vigueur dans 18 états. Le dernier exemple en date fut la destitution du gouverneur Gray Davis en 2003, gouverneur de Californie.

Par exemple, en Californie, il faut au moins 5 % des personnes ayant participé à la dernière élection du gouverneur pour enclencher une initiative populaire, soit 433 971 électeurs. Si l’initiative populaire a pour but de modifier la Constitution, ce seuil est porté à 8 % (694 354). Pour organiser un recall, il faut 12 %.